自动驾驶上路，车内要不要配驾驶员

自动驾驶汽车产业链长、参与主体多、主体间界限不明晰，人机交互更加频繁，对立法提出更高要求

文/本刊记者 翟小功

自动驾驶纷纷上路。（图 / VCG）

2023年12月29日，湖北省武汉市又开放一批智能网联汽车测试道路，自动驾驶汽车从武汉中心城区驶向新城区，武汉成为全国首个自动驾驶汽车跨越长江通行的城市。

随着人工智能、5G等科学技术的不断发展，曾经只在科幻电影中出现的自动驾驶汽车已由概念成为现实。自动驾驶汽车的出现预示着交通运输行业即将迎来重大转型，同时也引发了有关法律和安全问题的广泛关注和讨论。

对于自动驾驶汽车而言，目前的法律法规尚不健全，法律责任主体不明确、与现行保险制度不兼容，这些都是阻碍自动驾驶汽车发展的法律问题。为此，需加强国家和地方自动驾驶汽车立法，构建自动驾驶汽车法律法规和安全保障体系，加快构建与自动驾驶发展相适应的监管制度，多措并举推动自动驾驶汽车产业高质量发展，为新时代交通强国建设保驾护航。

方兴未艾的自动驾驶

轻轻点击触屏上的“出发”按钮，即可启动车辆。在遇到障碍、掉头转弯的过程中，也无需人为干预，精准停靠同样不成问题，真正做到“解放双手”。2016年10月14日，国内首款自动驾驶电动车从浙江杭州云栖小镇驶出。

自动驾驶汽车，也称无人驾驶汽车、智能网联汽车、智能驾驶汽车、机器人汽车，是一种搭配传感器、控制器、执行器等先进装置，采用大数据、云计算、人工智能等先进技术，能够感知周围环境，在很少或完全没有人工控制情况下自动行驶的新型智能汽车。

作为我国“十四五”规划关于智慧交通发展的重要一环，自动驾驶汽车已成为新时代汽车产业转型升级的重要突破口、全球汽车产业技术变革的战略制高点。为适应自动驾驶技术研发验证和推广应用，我国近年来相继出台《交通强国建设纲要》《国家综合立体交通网规划纲要》《车联网（智能网联汽车）产业发展行动计划》《智能汽车创新发展战略》《关于促进道路交通自动驾驶技术发展和应用的指导意见》《智能网联汽车道路测试与示范应用管理规范（试行）》等自动驾驶汽车相关政策文件，发布《国家车联网产业标准体系建设指南》以及系列技术标准。

其中，工信部、国家发改委和科技部于2017年4月6日发布的《汽车产业中长期发展规划》指出，将以新能源汽车和智能网联汽车为突破口，引领产业转型升级。到2025年，汽车DA（驾驶辅助）、PA（部分自动驾驶）、CA（有条件自动驾驶）新车装配率达80%，其中PA、CA级新车装配率达25%，高度和完全自动驾驶汽车开始进入市场。

《国家综合立体交通网规划纲要》明确提出，到2035年，我国自动驾驶技术要达到世界先进水平；《交通强国建设纲要》将“加强自动驾驶技术研发，形成自主可控完整的产业链”作为交通强国建设的重要内容。

国家发改委、工信部等11个部委于2020年2月联合发布的《智能汽车创新发展战略》指出，智能汽车已成为全球汽车产业发展的战略方向，强调发展智能汽车有利于加快制造强国、科技强国、网络强国、交通强国、数字中国、智慧社会建设，增强新时代国家综合实力。

2020年10月，国务院办公厅印发《新能源汽车产业发展规划（2021—2035年）》，提出力争经过15年的持续努力，高度自动驾驶汽车实现规模化应用。

2022年3月1日，国家市场监管总局（标准委）针对自动驾驶功能的《汽车驾驶自动化分级》国家推荐标准（GB/T40429-2021）正式实施，该国标将驾驶自动化系统划分为0级（应急辅助）、1级（部分驾驶辅助）、2级（组合驾驶辅助）、3级（有条件自动驾驶）、4级（高度自动驾驶）、5级（完全自动驾驶）共六个等级。其中，0至2级为驾驶辅助，驾驶主体为驾驶员，系统辅助人类执行动态驾驶任务；3至5级为自动驾驶，驾驶主体是系统，系统在设计运行条件下代替人类执行动态驾驶任务。

伴随着人工智能、5G通信、大数据等新技术的发展和应用，再加上相关政策加持，有效推动我国智能网联汽车技术创新和产业应用。近年来，我国自动驾驶相关产业和市场规模呈快速增长态势，自动驾驶技术由封闭场地测试到道路测试、由试点示范到商业试运营快速迭代。

当前，全国已建设17个国家级测试示范区、7个国家级车联网先导区、16个“双智”试点城市，累计开放测试道路超22000公里，累计测试里程超7000万公里。北京、上海、武汉、广州、深圳、苏州等多城市发布道路测试和示范应用管理细则，支持智能网联汽车规模化道路测试和商业化探索。

场景级自动驾驶解决方案加速成熟，部分自动驾驶产品达到量产应用条件，并已在城市出行、货运物流等交通运输服务场景实现了一定规模的应用，自主代客泊车、无人配送等新业态不断涌现。现有的全国自动驾驶城市公交车辆已超过200辆，自动驾驶出租汽车数量超过1500辆，自动驾驶货车的规模约为1000辆。

完善治理体系

自动驾驶或无人驾驶技术是人工智能技术应用的前沿领域，也是智能时代最值得期待的科技成就之一。推动自动驾驶汽车实现商业化应用，除了需要突破技术难题之外，自动驾驶所引发的伦理担忧和法律挑战也尤为突出。

而且，不同发展阶段的自动驾驶汽车对通行规则、法律责任、监管措施等要求均有不同。对于辅助性驾驶，驾驶人拥有驾驶控制权，仍为车辆安全监管主体。对于完全自动驾驶，传统意义上的驾驶人已无须参与驾驶，车载自动系统成为新的“驾驶人”，突破了当前机动车和驾驶人管理制度框架，亟待立法予以完善。

2016年以来，我国实业界一直呼吁通过立法规范和保障自动驾驶技术的研发。在2016年全国两会上，人大代表李书福、李彦宏等就提出了为自动驾驶立法的建议，引起广泛关注。

与国外立法相比，我国自动驾驶立法相对滞后。在国家层面，尚未推出相应立法。2021年3月公安部公开征求意见的《中华人民共和国道路交通安全法（修订建议稿）》中，第155条首次对自动驾驶汽车道路测试、通行、事故处理等作出规定（尚未被采纳）。在地方层面，立法先行先试已成趋势。目前，深圳、上海浦东、江苏、无锡等先后发布了自动驾驶地方性法规。

深圳市率先开展智能网联汽车管理地方立法研究工作，制定《深圳市经济特区智能网联汽车管理条例》，并于2022年8月1日实施。其中，第34条“有条件自动驾驶和高度自动驾驶的智能网联汽车，应当具有人工驾驶模式和相应装置，并配备驾驶人”和第35条“有条件自动驾驶和高度自动驾驶的智能网联汽车在自动驾驶模式下行驶时，驾驶人应当处于车辆驾驶座位上，监控车辆运行状态和周围环境，随时准备接管车辆；智能网联汽车发出接管请求或者处于不适合自动驾驶的状态时，驾驶人应当立即接管车辆”，明确了有条件自动驾驶或高度自动驾驶的车辆，车辆必须配备驾驶人，且驾驶人在必要时接管车辆。

《深圳市经济特区智能网联汽车管理条例》第51条规定“有驾驶人的智能网联汽车发生道路交通安全违法情形的，由公安机关交通管理部门依法对驾驶人进行处理。完全自动驾驶的智能网联汽车在无驾驶人期间发生道路交通安全违法情形的，由公安机关交通管理部门依法对车辆所有人、管理人进行处理。”即，事故发生时，有驾驶人驾驶的智能网联汽车，责任人为驾驶人；无驾驶人驾驶的智能网联汽车，责任人为所有人、管理人。

2023年2月1日，《上海市浦东新区促进无驾驶人智能网联汽车创新应用规定》正式施行。其中，第29条明确，无驾驶人智能网联汽车在开展创新应用期间发生交通事故的，由公安机关交通管理部门按照道路交通安全法律、法规进行交通事故责任认定。无驾驶人智能网联汽车发生交通事故并造成损害，依法应由智能网联汽车一方承担责任的，由该无驾驶人智能网联汽车所属的企业先行赔偿，并可以依法向负有责任的自动驾驶系统开发者、汽车制造者、设备提供者等进行追偿。已经投保机动车交通事故责任强制保险、商业保险的，按照相关规定执行。

本刊记者梳理发现，深圳、上海浦东两地立法中完全自动驾驶的智能网联汽车事故处理基本相似，都是先由所有人或管理人承担责任。但在赔偿方面，上海浦东认为智能网联汽车一方承担责任的，优先由智能网联汽车所属企业进行赔偿，然后再向负有责任的自动驾驶系统开发者、装备制造者等进行追偿。

自动驾驶汽车产业链长、参与主体多、主体间界限不明晰，人机交互更加频繁，对立法提出更高要求。有学者认为，自动驾驶初始立法宜粗不宜细，因为细的法律规定难以适应新情况、解决新问题，制约自动驾驶产业发展。而且，自动驾驶立法涉及市场准入、责任主体、信息安全和保险制度多个方面，包括测试制度体系、运营制度体系、操作规则体系、保险制度体系、隐私权保护和数据安全漏洞防范体系以及交通事故责任体系等多项内容。

2023年7月7日，2023世界人工智能大会智能社会论坛在上海举行。同济大学与百度研究团队联合发布《高级别自动驾驶法律治理白皮书》，关注全自动驾驶应用场景的法律问题。

构建安全保障体系

长期以来，使用自动驾驶汽车从事运输经营的基本要求还不明确，不适应自动驾驶汽车健康有序发展需要，且安全压力日益增加。在自动驾驶汽车市场规模持续扩大的同时，加强行业规范刻不容缓。

2023年12月5日，交通运输部办公厅印发《自动驾驶汽车运输安全服务指南（试行）》（以下简称《指南》），首次从国家政策层面明确智能网联汽车可以用于运输经营活动，加快推动我国自动驾驶技术的商业化应用。

运输服务关乎国计民生，持续提升安全保障能力是运输服务的首要核心目标，也是自动驾驶汽车在运输服务领域推广应用的基本要求。《指南》明确在现行法律法规框架下使用自动驾驶汽车从事运输经营活动的基本要求，最大限度防范化解运输安全风险，切实保障人民群众生命财产安全。

为适应自动驾驶发展趋势，《指南》以保障自动驾驶汽车运输安全为核心，在满足相关部门对自动驾驶汽车产品准入和上路通行要求的条件下，对运输经营生产条件与资质、车辆运行动态监管与应急处置、经营监督等提出要求，多方位、全链条指导自动驾驶汽车运输安全服务。

尤其是技术标准上，《指南》明确了自动驾驶汽车需要具备的技术条件及保险要求，重点强调“从事出租汽车客运、道路旅客运输经营、道路货物运输经营的自动驾驶汽车应满足交通运输行业有关经营性机动车运营安全技术标准要求”。

一提到自动驾驶技术，人们关心的不仅仅是这项技术的最新发展，更在乎行驶过程中的安全问题。本次发布的《指南》中，专门提到了“安全员”这个概念。

自动驾驶汽车的随车驾驶员或运行安全保障人员，即“安全员”。《指南》充分考虑了不同业态的自动驾驶运输经营商业模式，在保障安全的前提下，分类明确了从事不同运输经营活动的安全员配置、技能及资质要求。其中，针对从事出租汽车客运的完全自动驾驶汽车应用场景，特别提出远程安全员的人员保障形式，明确“经设区市人民政府同意，在指定区域运营时可使用远程安全员，远程安全员人车比不得低于1∶3”。

本刊记者梳理发现，《指南》从运营安全管理制度、安全风险评估、运行状态信息管理、车辆动态监控、安全告知、突发事件应急处置等六个方面构建了安全保障体系。在与现行道路运输管理一致的前提下，《指南》充分结合自动驾驶汽车运输新特点，为自动驾驶汽车安全从事道路运输经营活动提供了合规遵循。

此外，工信部、公安部等四部委于2023年11月17日制定《智能网联汽车准入和上路通行试点实施指南（试行）》，包括智能网联汽车准入、使用主体、上路通行、试点暂停与退出四个部分。其中，第三部分上路通行提出，试点使用主体应当在保障道路交通安全的前提下，为车辆上路通行购买机动车交通事故责任强制保险以及每车不低于五百万元人民币的交通事故责任保险。使用车辆从事运输经营的，还应当具备相应业务类别的运营资质并满足运营管理要求。

自动驾驶应用涉及工信、公安、交通、市场监管等多部门管理，行业急需建立有效的跨部门协同机制。《智能网联汽车准入和上路通行试点实施指南（试行）》由工信部、公安部、住房和城乡建设部、交通运输部联合发布，指导汽车生产企业和使用主体在车辆运行所在城市限定区域内有序开展试点工作。《自动驾驶汽车运输安全服务指南（试行）》由交通运输部发布，进一步规范了使用自动驾驶汽车从事城市公共汽电客运、出租汽车客运、道路旅客运输经营、道路货物运输经营的相关工作。

据介绍，两个指南的接连出台，在发布时间节点、管理边界、规范内容等方面都实现了相互支撑和呼应，向行业传达了强烈的跨部门协同的信号，为自动驾驶汽车政策法规的跨部门协同树立了良好的典范，推动自动驾驶汽车运输服务高质量发展。

文章来源：《法制与新闻》杂志2024年2月上期