检察官出击！公益诉讼进入2.0时代
编者按:
7月1日起,新修订的民事诉讼法和行政诉讼法开始实施,修订的内容是确立检察机关提起公益诉讼制度。这意味着,经过两年试点后,全国所有检察机关均可提起公益诉讼。
令人欣慰!公益诉讼,这个满载全社会共同利益的新型列车,在多年缓慢前行后终于全面换装“检”字号发动机,开始加速前进。检察机关成为公益诉讼“主心骨”,将改变过去公益诉讼主体缺位、专业性不足和案例过少、刚性约束缺乏的局面,促使公益诉讼迈入“挺起腰杆”、全面出击的2.0发展阶段。这将是十八大以来全面依法治国、法治政府建设的一大成就。
公益诉讼,保护的是社会公共利益和国家利益,尤其体现在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域。在这些领域发生的案件,往往损害的是公共利益,与具体的公民、法人和其他组织缺乏法律规定的直接利害关系,公益诉讼是唯一的法律救济渠道。公益诉讼,可以说是一柄必不可少的公共利益“保护伞”。
回顾公益诉讼的发展,从上世纪90年代的律师自发,到本世纪初的社会组织等主体介入,经历了一个较长的过程。但是,由于专业人才不足、诉讼成本高等原因,公益诉讼长期案例偏少,且集中在民事公益诉讼方面,行政公益诉讼主体严重缺位,相对于庞大的社会公益需求无疑是杯水车薪。
真正推动公益诉讼发展提速、按下“快进键”的是检察机关提起公益诉讼制度的探索。党的十八届四中全会决定提出,探索建立检察机关提起公益诉讼制度。2015年7月1日,全国人大常委会决定授权北京等13个省区市检察机关开展为期两年的提起公益诉讼试点工作。统计显示,截至今年6月,各试点地区检察机关共办理公益诉讼案件9053件,其中诉前程序案件7903件、提起诉讼案件1150件。
两年试点的成就是多方面的。最高检新闻发言人肖玮6月30日表示,检察机关通过提起公益诉讼的方式,督促行政机关依法履行保护公益职责,弥补了行政公益诉讼的主体缺位,增强了公益保护的刚性,也解决了一批长期困扰人民群众的环境问题。
如今,检察机关提起公益诉讼制度已在全国推开,公益诉讼的春天可以说触手可及。当然我们也要看到,检察机关提起公益诉讼这一制度刚刚确立,其细则尚待完善,现实中还有一些障碍有待破除。如何让公益诉讼走得更好?半月谈记者在各试点地区展开了深入调研。
2014年,江苏1.6亿环境公益诉讼案开庭二审 沈鹏摄
检察官出击!公益诉讼在行动
自最高人民检察院2015年7月起在北京等13个省、区、市开展为期两年的提起公益诉讼试点以来,各地纷纷开启了以检察机关提起公益诉讼为主的“破冰之旅”。随着案件数量、种类不断增多,我国公益诉讼迎来前所未有的春天。
为了公众利益的“最后一公里”
2016年12月19日,广东首例民事公益诉讼案件得到判决。案件要追溯到2014年9月17日,被告郭松全、黄基雄、陈晓东在汕头市城南街道租地开办酸洗工厂期间,排放未经环保处理的废水、废渣,造成严重环境污染。次年,郭松全、黄基雄等人被汕头市潮阳区人民法院以污染环境罪等罪名分别判处有期徒刑四年到九个月不等的刑期。
2016年4月7日,汕头市人民检察院以公益诉讼人身份向潮州市中级人民法院提起民事公益诉讼,认为郭松全等人的行为导致了酸洗作业区域的环境污染,共造成环境污染损失542.9642万元。
潮州市中级人民法院于2016年12月19日作出判决,支持检察机关的诉讼请求,判处郭松全等4人连带赔偿生态环境修复费用510.52万元、水资源损失14.04万元、环境监测费用8.4042万元,并付还公益诉讼人为提起公益诉讼而支付的合理费用10万元。
汕头市人民检察院民行科科长林东升说,该案让污染者在承担刑事责任的同时,对污染造成的损失承担民事侵权责任,有助于震慑、预防污染环境行为的发生。
截至2017年1月,广东省检察机关共发现公益诉讼线索1022件,发出诉前检察建议413件,提起公益诉讼54件。广东率先在全国实现覆盖环境资源保护、消费者食品药品安全、国有资产保护、国有土地使用权出让等所有公益诉讼试点领域,总量超出全国试点地区平均数近1倍。
维护生态环境,公益诉讼随时出发
“2015年7月份,我们发现伊通河的污染情况十分严重,随即向四平市检察院上报。”吉林省四平市伊通满族自治县人民检察院民行部负责人说,专案组对伊通河上游污染案进行专项调查发现,造成污染情况最为严重的是伊通生活垃圾处理厂。
吉林省人民检察院将伊通县生活垃圾处理厂污染案例列入全省首批16个重点督办的公益诉讼案件。
2015年11月11日,伊通县检察院向伊通县住建局下发了立即采取措施、停止污染的《检察建议》。“为了能彻底治理污染的伊通河,我们给省政府也发了一份《检察建议》,当时在全国来说,也是首例。”吉林省人民检察院检察长杨克勤说。
经过一年多治理,2017年1月10日,记者来到伊通县生活垃圾场,在垃圾掩埋区,已经闻不到异味,只有通向地下的几个烟囱还偶尔冒着垃圾发酵的沼气。
吉林省检察院行政检察部检察官蔡军生说,如今伊通县生活垃圾处理厂转为建筑垃圾场和备用垃圾场,生活垃圾全部填埋,并对垃圾渗滤液进行了无害化处理。为了解决全县生活垃圾后续处理问题,所有生活垃圾运到辽源电厂焚烧,既解决了垃圾处理难题,又节省了资金的投入,这对一个财政资金有限的县来说,可谓一举两得。
2014年4月,周某夫妻在未取得任何审批手续的情况下,在吉林珲春市林业局敬信林场林地中,大面积毁林并非法开采矿石出售。此处是东北虎自然保护区的核心区域,造成东北虎栖息地损失,毁损森林面积5569平方米。
珲春市检察院随后向珲春市国土资源局发出《检察建议》,督促其依法采取措施,对周某等人的非法行为进行处理,珲春市国土资源局虽回函,但并没有采取处理措施。
为此,珲春市检察院日前向珲春市法院提起行政公益诉讼,要求确认被告珲春市国土资源局对周某违法采矿行为未依法履行职责违法,同时要求判令被告对违法行为人依法进行处理,法院对检察机关提起的公益诉讼最终给予了支持。
吉林是我国生态重地,一年多来,吉林省检察机关积极探索公益诉讼新机制,对不作为的行政机关,检察机关通过提起民事或行政公益诉讼,更好地保护了生态环境。
化被动为主动,检察机关先行出击
记者采访了解到,在试点工作以前,由于群众对许多公益保护问题不够敏感,不少侵害都是到了比较严重的地步才引起公众重视,许多侵害公众权益的事件都没能提交到法庭。
针对这一问题,安徽省检察机关组织民行、反贪、反渎、公诉等部门沟通协调,在开展破坏环境资源和危害食品药品安全犯罪等专项监督活动中,同步查找立案监督线索和公益诉讼线索。同时,全面梳理两年来办理的生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地出让等领域职务犯罪案件,使一批相关人员已受查处、行政违法尚未纠正的案件线索,通过公益诉讼再次进入法律监督视野。
安徽金寨县商务和粮食局、金寨县财政局在实施国家“万村千乡市场工程”农家店财政补贴项目中,不依法履行职责,违法初审项目验收申请和资金拨付申请,导致46.69万元国家财政补贴资金被骗取。为此金寨县检察院提起行政公益诉讼。经开庭审理,法院判决支持检察机关全部诉讼请求。此案的起诉和判决,不仅促使金寨县商务和粮食局及财政局依法履行了追缴被骗财政补贴资金的职责,对其他行政机关也起到了警醒作用。
两年试点成效如何?2017年6月30日,最高检新闻发言人肖玮指出,从两年来的试点情况看,这项改革实现了顶层设计的目标,促进了依法行政和法治政府建设:一方面,检察机关通过提出诉前检察建议督促行政机关依法履行职责,增强了行政机关依法行政的主动性和积极性,有效督促行政机关依法行政、严格执法;另一方面,在行政机关不纠正违法或怠于履行职责的情况下,检察机关通过提起公益诉讼的方式,督促行政机关依法履行保护公益职责,弥补了行政公益诉讼的主体缺位,增强了公益保护的刚性。
生态环境和资源保护是检察机关提起公益诉讼试点的主要领域。两年的实践表明,试点工作有效保护了生态环境和自然资源,解决了一大批困扰人民群众的环境问题。检察机关提起环境公益诉讼已经成为保护环境的重要途径之一,进一步健全完善了环境保护制度体系,加大了对环境违法行为的威慑力度,提升了环保执法机构依法行政、严格执法的意识和水平,有效改善了一些地方环境污染长期持续的局面,促进了绿色发展理念和发展方式的形成,为生态保护和生态文明建设提供了坚强的制度保障。(采写记者:詹奕嘉 熊琳 周立权 鲍晓菁)
半月谈记者了解到,尽管公益诉讼试点成效显著,但在事前、事中、事后等多个环节仍面临案源较少、监督对象认识偏差和配套机制不健全等问题和障碍,整体上与当前社会公益需求相比仍是“供不应求”。
我国首例环保基金资助环境公益诉讼案在贵阳宣判 齐健 摄
公益诉讼,离公益需求还有多远
案源少、阻挠多,公益诉讼难推进
不少受访者认为,虽然公益诉讼正在开枝散叶,越来越成为公众利益保护伞,但执行公益诉讼需要面对许多难关,首先要面对的就是寻找案源。
据贵州省统计,贵州国有资产保护领域和国有土地出让权公益诉讼领域的线索87.5%来源于省检察机关督促起诉专项行动的工作成果;生态环境和资源保护领域的线索79.5%来源于2015年全省检察机关生态保护专项行动的工作成果,线索来源十分单一。
在广东,绝大多数公益诉讼案件线索来源于检察部门内部移送,特别是职务犯罪案件、破坏环境资源保护刑事案件等。汕头市检察院民行科工作人员游晓晖说:“欠发达地区公益组织数量少、发展慢,许多群众对公益诉讼也不了解,检察机关‘找案子’难度更大。”
有时检察机关即使找到案件线索,往往接下来还要面对一些行政机关的“软抵制”。
贵州省人民检察院副检察长余敏说:“有一些部门特别是被起诉的部门,尤其是行政部门不愿意接受也不能接受自己成为被告的事实,担心本单位形象、业绩受影响而对公益诉讼‘积极表态、消极配合’。”
“有个区检察院发现山区有人焚烧废旧轮胎炼油,环保部门收到检察建议后居然置之不理。我自己跑去一看,滚滚黑烟把人脸都熏黑了!”汕头市人民检察院民行科科长林东升说,“一直等到市检察院出面,把线索移送公安机关,才取缔了8个炼油点。”
检察机关办案人员告诉记者,公益诉讼中最复杂的就是行政公益诉讼案件,因为这类起诉是为了纠正行政执法机关不作为、慢作为、乱作为而设计,主要目的是通过诉前程序和诉讼程序来督促行政执法机关依法履职,从而实现对公共利益的保护。然而在基层实际案件中,地方政府的行政决策有着各种各样的复杂原因,因此有的推诿塞责,有的消极抵触。特别是作为起诉人的当地检察机关,如何与政府行政部门推进诉讼,最终用法律捍卫公众和国家利益,是一场多方参与的“博弈”。
法律支撑少,要打铁自身还不够硬
眼下,全国13个省、区、市在为期两年的公益诉讼试点期间,办理了一大批公益诉讼案件,积累了丰富的案件样本,相关制度也已确立,但是由于制度细则尚在完善之中,各地检察机关遭遇到一些现实问题无法解决。
汕头市龙湖区检察院副检察长夏彬认为,公益诉讼在实践中碰到了不少在法律上难以准确把握的问题。比如有人认为行政机关在起诉后庭审前履职纠正,就可以撤回诉讼;但也有人认为即便如此法院也应判决行政机关原先怠于履职的行为违法。“这些问题法律上不解释清楚,我们总感到进行公益诉讼时底气不足,改革很难继续深入。”
令贵州省高级人民法院环境资源审判庭庭长罗朝国感到困惑的是,检察院和法院之间在诉讼地位的认识上存在分歧。“在公益诉讼中,检察机关是监督机关,走的是公诉模式,法院则认为双方是平等的民事主体,检察机关究竟以什么身份参与诉讼?”
半月谈记者了解到,在试点初期,最高检、最高法的实施办法均规定检察机关以公益诉讼人的身份提起公益诉讼,但对诉讼程序中检察机关的责任义务没有具体规定。产生的一个问题就是,部分试点法院在公益诉讼中按照普通原告的权利义务要求检察机关,如提交法定代表人身份证明、组织机构代码证、授权委托书,用传票通知开庭等。对于这个问题,“两高”经过沟通,明确检察机关提起公益诉讼是履行法律监督职能的职权行为,最高检还下发了《关于进一步做好检察机关提起公益诉讼案件登记立案工作的通知》,规定了不同于普通原告的登记立案工作程序。未来,这一问题将通过制定细则进一步得到解决。
行政行为和司法行为如何协调也困扰着公益诉讼。罗朝国举例告诉记者,如果城市的某个湖面遭受污染,行政机关比如环保部门可以通过行政执法的方式,对企业进行处罚,这是行政手段,但是否应该先通过行政机关履行职责,在处理未能奏效的情况下,再通过司法机关?这究竟是什么样的规则和程序,都有待通过法律一一定夺。
一些检察官指出,一些环境案件具有较高的专业性,往往需要对污染状况、损害后果进行科学鉴定。从司法实践看,环境案件的鉴定往往要支付几万元甚至几十万元的鉴定费,加上差旅费、律师代理费等费用,诉讼支出费用相对较高,导致了一些环境公益诉讼案件流产。
此外,一些地方政府为了吸引投资,对企业的污染行为不作严格监管,对检察机关提起环境公益诉讼的态度也很消极。即使允许,也仅仅限于对那些规模小、影响小的企业提起诉讼。一些环境公益诉讼案源在服务地方经济发展“大局”的潜规则下被放弃。
公益机制不健全,进入角色需赶紧
随着公益诉讼案件数量、种类越来越多,现有检察人员队伍不能全部适应公益诉讼办案要求,影响着办案质量。不少受访者认为,检察人员在公益诉讼案件线索的发现能力、调查取证能力、整改督导能力、庭审应对能力、质证能力、法庭辩论能力等方面有待进一步提高。
2016年11月,最高人民检察院在通报试点工作时指出,试点工作取得初步成效,但仍存在着配套机制不健全问题。尤其是在公益损害鉴定、环境损害修复等方面缺乏配套机制。有的地方行政机关认识有偏差,担心影响地方政府形象。有的收到检察建议后,虽有回复但并未进行实质性整改,或仅纠正部分违法行为。
吉林省社会科学院法学所所长于晓光等专家建议,公益诉讼的推行,充分体现了检察机关在促进依法行政、推进法治政府建设中发挥的积极作用。针对面临的一系列问题,要不断纠正地方行政机关认识偏差,适当可采取问责形式提高他们对公益诉讼的认识。另外,要加大对检察官和法官的专业培训力度,进一步加强队伍建设,完善诉讼机制、执行机制,从而共同推进公益诉讼工作取得新突破。
(采写记者:汪军 詹奕嘉 鲍晓菁 周立权 朱国亮)
改革,为公益诉讼发力
检察机关提起公益诉讼制度的正式确立和全面实施,为公益诉讼发展提供了重大机遇。当前,检察机关将在深入总结试点经验的基础上,及时制定完善公益诉讼司法解释及相关配套文件,构建一套符合中国国情的公益诉讼程序。在改革的推动下,未来公益诉讼的相关立法和实施还将进一步完善。
公益诉讼:让优秀行政资源“动”起来
贵州省人民检察院民事行政检察处处长徐丽萍认为,公益诉讼一是促进了行政机关依法行政,履职不再任性;二是强化公共利益保护,让公益保护触手可及。
据悉,为了让公益诉讼执行更加到位,广东部分地区公益诉讼试点工作已开始对接监察机制,追究相关公职人员的违法违纪责任,强化司法震慑力。
记者在汕头市龙湖区新溪镇看到,未获得建设规划许可的大片生猪养殖窝棚正被拆除。龙湖区委书记林定亮说:“检察机关开展公益诉讼后,我们迅速统一思想,只要是损害公益的违法行为,无论有何原因行政机关都要担起责任、纠正违法行为。”
安徽省人民检察院相关负责人介绍,从试点工作开始,安徽省就出台了多个省级层面的文件规定,保障公益诉讼试点工作顺利推进,特别是与人民法院的配合相当默契。
近日,安徽省高级人民法院印发通知,就公益诉讼案件受理、管辖、审理等专门提出要求,进一步细化完善了公益诉讼案件审理的实体、程序问题。
吉林省人民检察院副检察长谢茂田建议,首先,需要加大对检察机关人员的专业培训力度,将公益诉讼培训的重点由知识型培养向能力型培养转变,结合前期试点工作暴露出来的能力素质短板和具体问题,有针对性地开展培训,通过集中研讨、案件评查、庭审观摩等方式,提高队伍专业化、职业化、正规化水平。
其次,不断优化队伍配置。“比如我们将懂得职务犯罪侦查的人员充实到行政检察部门,强化违法行为调查的质量和效果,将优秀公诉人配置到公益诉讼的工作岗位,提升出庭效果。”谢茂田说。
检察机关:让公益诉讼更快、更强、更专业
多位检察官认为,公益诉讼制度是社会主义司法制度自我完善、自我发展的又一成果,也是中国特色社会主义法治建设进程中一种独特的制度设计。
截至2017年1月底,广东88.4%的公益诉讼案件是检察机关通过检察建议等诉前程序推动了侵害公益问题的解决。广东省人民检察院民行处处长周虹说,通过履行诉前程序,检察机关充分发挥了社会团体、组织等其他民事公益诉讼适合主体的积极性,有助于提高全社会公益意识和公益保护自觉性。
广东省人民检察院检察长郑红说,检察机关具有独立的法律地位,没有地方利益和部门利益的牵涉,由检察机关提起公益诉讼的优越性十分明显。
“目前正在推进的司法责任制改革和省以下地方检察院人、财、物由省统一管理改革等司法体制改革,更加确保了检察机关依法独立行使法律监督权,适合代表公共利益提起诉讼。”郑红说。
此外,检察机关具有相对丰富的诉讼经验,能够较好地解决调查取证和举证困难的问题。郑红解释说,检察机关具有专业人才队伍和技术力量,在举证能力上具有优势,使得案件证据更加扎实。
深圳市检察院民行部部长刘汉俊建议,在我国开展监察体制改革的大背景下,未来可积极探索建立行政监察、审计系统与检察机关衔接制度,明确案件线索移送反馈、联合执法监察、信息资源共享等协作内容,强化监督合力,及时纠正侵害公益的行政违法行为。
部分民行部门检察官期盼,“两高”能够对公益诉讼立案、庭审、执行等诉讼程序和法律适用问题展开探讨,就公益诉讼范围是否要扩大、是否要强制规定被诉行政机关负责人出庭应诉、是否需建立刑事附带民事公益诉讼等问题作出更为详尽的司法解释或出台内部工作指引。
法律:为公益诉讼撑腰
改革正在回应现实提出的难题。7月1日起,根据修订后的行政诉讼法,检察机关在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。修订后的民事诉讼法也赋予了检察机关提起民事公益诉讼的权力。
据介绍,最高检还将与最高法研究制定相关司法解释,不断完善公益案件的办理流程、细化审查标准、统一操作规范,进一步提升公益案件办理的规范化程度。
对于未来公益诉讼改革走向,专家认为还是需要通过公益诉讼立法来解决眼下的诸多矛盾。检察机关提起公益诉讼仅仅是一个篇章的序曲,未来检察机关在国家利益和社会公共利益上展现出来的司法保护力量也是看点之一,对于侵害国家利益和社会公共利益的公民、法人和其他组织,既可以依据刑事法律追究其犯罪行为,又可以依据民事法律通过民事公益诉讼的方式,达到停止侵害、消除影响、赔偿损失的效果;而对于那些违法行使职权或者不作为的行政机关及其工作人员,除了依法追究其刑事责任外,还应当依据法律法规,通过检察建议、提起行政公益诉讼等方式,督促其依法履行职责。
除了呼吁尽快为公益诉讼立法外,有受访者针对眼下公益诉讼中经常出现的矛盾点也提出了建议:
“我们需要尽快探索建立生态环境修复专项基金管理制度,根据损害后果和修复成本判令公益诉讼被告支付赔偿金,提高其违法成本,预防、震慑损害公益行为的发生。”汕头市人民检察院检察长张健说。
安徽省人民检察院检察长薛江武指出,检察机关在办理公益诉讼案件中发现,有些对资源、生态、环境的破坏行为具有跨区域实施的特点,对国家和社会公共利益的损害也往往涉及多个行政区域,由某一个行政区划内的检察机关提起公益诉讼,容易受到当地行政机关的不当干扰,而跨地区调查取证又可能面临诸多困难。
“如果能结合设立跨行政区划检察院改革,将构建公益诉讼制度与跨行政区划检察院改革统筹推进,就能够有效解决这一问题,更有利于维护司法公正。”薛江武说。
(采写记者:詹奕嘉 汪军 鲍晓菁 朱国亮 周立权 熊琳) (“本期焦点”策划、编辑:张曦)